IVULGAÇÃO CBIC

Câmara Brasileira da Industria da Construção
Grupo de Trabalho para análise em conjunto
da Instrução Normativa 69 - 80  DAC-INSS

RELÁTORIO DE REUNIÃO CBIC/INSS

Brasília - DF
Setembro  2002

Representante INSS:
 - Rachel Pereira Almeida

   
Representantes CBIC:
 - Renato Vicente Romano Filho
 - Élson Ribeiro e Póvoa
 - Paulo Andres Costa

Local: Diretoria de Arrecadação INSS - Brasília (DF)
Duração: 10:30hs às 17:00hs
Data: 19/09/02
 
A presunção da desonestidade, além de absurda e injusta, atrasa e encarece a atividade privada e governamental. É preciso varrer da mente dos legisladores e administradores a mórbida presunção da fraude. É o medo da fraude que cria a complicação burocrática que, por sua vez, estimula a fraude, a falsificação e a corrupção. Não existe nada mais barato do que confiar nas pessoas. O Brasil não é rico bastante para praticar uma administração baseada na desconfiança."
Hélio Beltrão, Ministro da Desburocratização de 1979 a 1983.

INTRODUÇÃO

 O presente relatório descreve as propostas e análises apresentadas e discutidas em conjunto com o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS sobre a Instrução Normativa IN 69/80, específica para a Construção Civil, relacionando:

 · as soluções encontradas, quando houve consenso;
 · a posição do INSS em todas as questões, e
 · a expectativa de alterações.

A reunião foi realizada em 19/09/02, na Diretoria de Arrecadação do INSS, em Brasília, com a participação da Dra. Rachel Pereira Almeida, coordenadora de Normas, como representante do INSS, e do grupo interno da Câmara Brasileira da Indústria da Construção - CBIC, composto por Élson Ribeiro e Povoa, Paulo Andrés Costa e Renato Vicente Romano Filho.

COMENTÁRIOS PRELIMINARES

Os temas apresentados pelos representantes da CBIC receberam, por parte da Dra. Rachel Pereira Almeida, representante do INSS, tratamentos distintos, a partir da perspectiva do INSS, que podem ser resumidos da forma seguinte:
 · Questões de entendimento consolidado no INSS e, por isso, de difícil alteração;
 · questões conceituais de solução imediata, alteráveis na consolidação das normas;
 · questões operacionais cuja solução em médio prazo é dependente de adequação de sistemas internos do INSS;
 · questões operacionais cuja solução imediata será providenciada por instrução interna de procedimentos, e
 · questões cuja acolhida depende de alterações em normas legais superiores à Instrução Normativa, e que podem ser estudadas em conjunto com o setor da Construção Civil.
 
 Em relação à Instrução Normativa n° 69/80, foi consenso que sua redação apresenta exigências que reforçam, quando não aumentam, a burocracia já existente, e dificultam o atendimento do que no ato normativo vai disposto. Também foi comum a identificação da necessidade de procedimentos uniformes na aplicação da Instrução Normativa, visando, principalmente, a desburocratizar a emissão da CND, seja ela em relação à empresa, seja relativa à matrícula/CEI.
 Muito embora exista posição favorável do INSS à aceitação de modificações da Instrução Normativa em pauta, foi manifestado pela Dra. Rachel Almeida que o ato normativo, após as alterações promovidas pela IN n° 80 e os sucessivos adiamentos, está a provocar um desgaste para o propósito do setor de coordenação de normas. Assim, a entrada em vigência seria inevitável, e motivo de preocupação no âmbito interno do INSS.
Ainda foi exposto o fato de que não haveria tempo hábil, até 1° de outubro próximo, para alterações imediatas, mesmo que pontuais. Como contraponto, os representantes da CBIC manifestaram a preocupação do setor, principalmente em relação à aplicação da Instrução Normativa com critérios ainda não definidos, cabendo, neste momento, uma manifestação oficial, por parte do INSS, em respeito às preocupações  identificadas no setor da Construção Civil. Também, em virtude da viabilidade, admitida pelo INSS, de retificação de itens normativos, seria importante apresentar formalmente ao setor a intenção de promover alterações necessárias até a consolidação dos atos normativos, cujo prazo previsto de publicação é estimado para janeiro de 2003.
Sobre esta questão, foi entendido pelos integrantes do grupo de trabalho que o processo de análise em conjunto terá continuidade visando a elaborar propostas efetivas, envolvendo redação final de dispositivos e exposição de motivos que justifiquem e conduzam as modificações.
Em relação à proposta de um novo adiamento, a posição do INSS seria definitiva e contrária, garantindo, no entanto, que, no período de consolidação, haveria espaço para alterações de consenso.
Demonstrou o INSS sensibilizar-se com os questionamentos do setor. Contudo, argumenta haver um conjunto de procedimentos a serem obedecidos para promover as alterações identificadas como necessárias. E estas, segundo informou a representante do referido Instituto, somente poderiam vir a ser viabilizadas no último trimestre do presente ano.
Necessário é destacar que o INSS, através de sua representante, deu ênfase aos seguintes aspectos:

1) Deve-se preservar a análise dos registros contábeis como procedimento de rotina na fiscalização de empresas, na emissão da CND e na  baixa de matrícula de obra de Construção Civil.
2) A emissão da CND, conforme determinação legal, deve ser feita no prazo de dez dias, independente das condições de fiscalização da agência do INSS. Sobre este aspecto, ponderou a representante do INSS que, para reforçar a aplicação do dispositivo legal, foi este transcrito integralmente no Art. 128 da referida Instrução Normativa, nos seguintes termos:

"Art. 128.  A certidão negativa será sempre expedida nos termos em que tenha sido requerida e será fornecida dentro de 10 (dez) dias da data da entrada do requerimento, desde que atendidas todas as exigências previstas na legislação tributária."

 3) Atendimento ao disposto na Súmula n° 18 da AGU, que aqui vai transcrita:

SÚMULA ADMINISTRATIVA Nº 18, DE 19 DE JUNHO DE 2002 
O  ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO,  no uso da atribuição que lhe confere o art.  4º, inciso XII, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, e tendo em vista o  disposto no art. 43,  caput e § 1º, da mesma Lei Complementar, edita a presente Súmula  Administrativa, de caráter obrigatório a todos os órgãos jurídicos da União, das autarquias e das fundações públicas, a ser publicada no Diário Oficial da União por três dias  consecutivos: 
"Da decisão judicial que determinar a concessão de Certidão Negativa de Débito (CND), em face da inexistência de crédito tributário constituído, não se interporá recurso."
JURISPRUDÊNCIA: Superior Tribunal de Justiça: EREsp's nºs 180.771/PR e  202.830/RS (Primeira Seção); AGREesp nº 303.357/RS (Primeira Turma); AGREsp nº  255.749/RS (Segunda Turma). 
GILMAR FERREIRA MENDES

PROPOSTAS, ANÁLISES E SOLUÇÕES

Relatam-se a seguir os temas da Instrução Normativa n° 69/80 discutidos na reunião com o INSS, apresentando as análises, sugestões e decisões pontuais.

1º Argumento:
 - Em hipótese alguma se pode admitir a faculdade da retenção na empreitada total. Essa condição, além de trazer insegurança para a esmagadora maioria das empresas, deixa o próprio INSS em situação vulnerável. Não é difícil antever que, nas diversas esferas da Administração Pública - envolvendo não só a União, mas também estados e municípios - possa ocorrer a retenção pelo órgão público sem o devido repasse ao INSS. O pior é que, efetuada a retenção, independentemente do repasse ao INSS, o Instituto  será obrigado a restituir à empresa - quando for o caso - a importância não recolhida aos seus cofres. Parece-nos mais razoável que a retenção ocorra somente naqueles casos em que as empresas contratadas não apresentarem a GFIP, hipótese em que o contratante procederia à retenção para a elisão da responsabilidade solidária. Ademais, o art. 30 da Lei 8.212/91 não prevê, para contratações com órgãos públicos, a possibilidade de retenção.

Posição do INSS:
 - Existe a possibilidade de alteração desse item na consolidação das normas. No entanto, por tratar-se de uma questão que extrapola o âmbito administrativo, será ela estudada, em conjunto, acompanhada de um projeto de alteração a ser feito em outubro.

2º Argumento:
 - Devem-se excluir as obras públicas da possibilidade de retenção, exceto quando o contratado não apresentar a GFIP. A definição dada pela letra "b", do inciso XXIII, do art. 2º, combinado com o parágrafo único do artigo 28, acabará por confundir o próprio INSS quanto ao que vem a ser empreitada parcial nas obras licitadas pela Administração. Foi sugerido que as contratações por parte da Administração sejam sempre consideradas como empreitada total, a exemplo do previsto em INs anteriores.

Posição do INSS:
 - Aceita retirar o parágrafo único, do art. 28, da IN 69/80, para que as obras públicas sejam sempre consideradas como empreitada total.

3º Argumento:
 - Ainda que o objeto do contrato seja integralmente subempreitado, a empreitada total somente restará caracterizada se inclusive o preço for mantido (art. 2º § 1º). Essa condição extrapola as disposições da Lei 8.666/93 (Lei de Licitações), que delega à Administração as condições em que a obra poderá ser subempreitada. Sugerimos retirar da IN 69/80 a expressão "inclusive preço".

Posição do INSS:
 - Verificará as disposições da Lei 8.666/93, e estudará a possibilidade de retirar a expressão "inclusive preço".

4º Argumento:
 - A elisão da responsabilidade solidária na empreitada total poderá se dar no uso da faculdade da retenção. Todavia, a IN 69/80 precisaria equacionar os casos em que o subempreiteiro deixa de apresentar a GFIP ao contratante. Segundo os fiscais que atuam no estado de São Paulo, o contratante, nesses casos, estaria sujeito à autuação por falta de apresentação do documento, já que ele tem a obrigação de ficar com uma cópia da GFIP. No entanto, parece-nos absurdo que o contratante venha a ser penalizado se ele cumpriu sua obrigação efetuando a retenção de 11% sobre o valor da nota fiscal/fatura.

Posição do INSS:
 - Concorda integralmente com a argumentação, e propõe a alteração da IN 69/80, e até do Decreto que regula a Lei 8.212, se for o caso. Ainda é entendimento do INSS que, efetuada a retenção, elide-se a responsabilidade solidária, cabendo ao órgão fiscalizador a busca da comprovação de recolhimentos, quando for o caso, em GFIP, na empresa subcontratada.

5º Argumento:
 - Faz-se necessário que o INSS disponibilize fiscais para que as empresas que estejam em dia com o recolhimento das contribuições previdenciárias recebam a CND no prazo de dez dias a contar da entrega da documentação ao órgão. A desclassificação da contabilidade e a aplicação da aferição indireta não podem ser adotadas como regra, pois penaliza as empresas mais organizadas e com maior produtividade.

Posição do INSS:
 - Concordou com as ponderações. Disse que o INSS irá proceder dessa forma, e que a CND será fornecida no prazo máximo de dez dias a contar da data de protocolo da entrega dos documentos pela empresa.

6º Argumento:
 - O art. 40, I, da IN 69/80, trata dos serviços em que a retenção não deve ser aplicada. Todavia, o § 1º prevê que, quando houver o fornecimento de mão-de-obra nos serviços elencados no caput do artigo, a retenção deve ser aplicada. Com efeito, tal disposição confundiu até mesmo os fiscais do INSS que atuam em São Paulo. Isso porque os serviços elencados no inciso I já compreendem o fornecimento de mão-de-obra. Ademais, aplicando-se a retenção a esses serviços, abre-se a possibilidade de as empresas contratantes estarem obrigadas a apresentar as GFIPs de suas subcontratadas, o que se afigura, nas hipóteses dos serviços do art. 40, I, operacionalmente inviável.

Posição do INSS:
 - Concordou com a argumentação, e dispõe-se a atender ao pedido.

7º Argumento:
 - Foi solicitado que o INSS criasse um mecanismo que, em caso de retenção, propiciasse a compensação de CEI por CEI e/ou de CEI por CNPJ das empresas, sem limite de valores, inclusive nos meses subseqüentes ao mês de competência da retenção. Argumentou-se que, se isso fosse possível, desapareceriam os problemas que as empresas estão tendo com a restituição de valores.

Posição do INSS:
 - Achou justa a reivindicação, e disse que entende ser possível a adoção de um mecanismo que permita proceder-se dessa forma. Para o sistema de compensação nos meses subseqüentes, seria necessária a alteração de dispositivo legal.

8º Argumento:
 - Na questão de aferição indireta, foi apresentada a preocupação com alterações injustificadas dos percentuais de salários aplicados sobre os CUB´s. Da mesma forma, questionou-se a substituição da área equivalente de construção pela área real global. Mesmo sendo este um procedimento de exceção, a própria IN 69 propõe um mecanismo de liberação de CND sem análise da documentação contábil, o qual muitas vezes acaba sendo imposto em função da deficiência de fiscalização do INSS. O retorno aos parâmetros do disposto na O.S. 161/97 seria o mais adequado para o atual momento, considerando que se alterações existiram, no setor, desde 1997 até a presente data, foram no exato sentido contrário: redução de custo da mão-de-obra.

Posição do INSS:
 - A questão de aferição indireta é de difícil alteração. No entanto, a IN n° 80 promoveu uma alternativa à redução de áreas, listando aquelas que poderão sofrer adequação. A relação de áreas e sua clareza em referência a subsolos, áreas de padrão diferente, ficou para análise até a redação da consolidação. Em relação aos coeficientes, não há perspectiva de alterações, muito embora exista a possibilidade de estudo dos casos de obras industriais e de habitação popular.

9º Argumento:
 - Foi sugerido o retorno ao procedimento de conversão das contribuições pelo salário máximo de contribuição, conforme o disposto na primeira minuta da IN N° 69. Essa forma de tratamento preservaria o valor das contribuições. Foi demonstrado ainda que a regularização parcial mês a mês subtrai valor do total recolhido, ao considerar a variação do CUB, enquanto os salários pagos pela empresa continuam inalterados.

Posição do INSS:
 - Não existe possibilidade de implementação desse procedimento.

10º Argumento:
 - A letra "c", do art. 106, da IN 69, foi revogada pala IN 80. Manifestou-se dúvida quanto à supressão desse item, que tratava da vinculação de pessoa física à obra. Isso em razão de o art. 84 estabelecer que, na contratação por empreitada total, a pessoa física é responsável solidariamente e deverá fazer a retenção (Título III, Da Responsabilidade de Pessoa Física).
 
Posição do INSS:

 - Admitiu que a IN apresenta aspectos confusos, pois a pessoa física não deveria estar obrigada a efetuar a retenção. Deverá ser revista a IN nesse ponto.

11º Argumento:
 - Em relação ao instituto da retenção, em qualquer circunstância, foi solicitado o efetivo esclarecimento sobre sua aplicação na elisão da responsabilidade solidária. Muito embora seja um aspecto legal indiscutível, a operacionalização do proposto na Instrução Normativa pode levar à anulação prática da própria elisão de responsabilidade que se pretende estabelecer. Para enfatizar o caso, questionou-se a presença de coluna para informação de salários de contribuição de subempreiteira em anexo que deve ser apresentado junto à Declaração e Informação Sobre Obras - DISO. Se aplicados os fundamentos legais, essa informação é desnecessária, tornando sem função a retenção.

Posição do INSS:
 - Também entende desnecessária essa declaração, e revisará os procedimentos na solicitação de CND da obra. A solução é parte importante no processo de desburocratização na emissão da CND.

12º Argumento:
 - A nova Instrução Normativa, ao não aceitar o laudo técnico que homogeiniza as áreas e define o padrão da obra (atendendo ao disposto na NBR 12.721), entre outros dados técnicos relevantes, propõe um retrocesso em relação à Ordem de Serviço 161/97. Muito embora a argumentação do INSS tenha como base os desvios verificados na aplicação desse sistema, não se justifica a eliminação de um procedimento técnico respaldado por responsabilidade técnica.

Posição do INSS:
 - Manifestou, com insistência, que a questão é delicada. No entanto, entende ser possível o estudo de um  sistema de credenciamento de profissionais na realização de laudos, ou, até mesmo, a adoção de sistema semelhante ao da CEF para avaliação de imóveis.

13º Argumento:
 - A comprovação de recolhimento da retenção, para compensação ou devolução dos valores retidos, trará problemas às empresas, que serão obrigadas a fiscalizar o recolhimento do contratante.

Posição do INSS:
 - De acordo com a Dra. Rachel Almeida, esta questão já está resolvida na IN 67. Disse ser obrigação do INSS a verificação do recolhimento, quando necessário.

CONCLUSÃO

 É entendimento do grupo de trabalho que a reunião estabeleceu metas a serem cumpridas por ambas as partes envolvidas, mas, em hipótese alguma esgotou o tema. O fato de o INSS propor-se a corrigir os problemas apresentados, discutir aspectos polêmicos e justificar posições consolidadas exige a manutenção do grupo de trabalho CBIC/INSS visando a um texto de fácil e justa aplicação dentro dos princípios básicos da previsibilidade e razoabilidade.
 Isto, em comum acordo, será possível, na consolidação dos atos normativos, ficando a cargo do INSS a emissão de orientações específicas que uniformizem os procedimentos da arrecadação/fiscalização, e mantenham os pontos passíveis de alteração sob essa perspectiva.
 Embora o INSS argumente de forma contrária, os representantes da CBIC entendem que a entrada em vigor da IN 69/80, em 1º de outubro próximo, da forma como se encontra redigida, poderá trazer sérios transtornos à atividade econômica da indústria da Construção Civil.

É o relato.

Brasília, 20 setembro de 2002.
     
Renato Vicente Romano Filho
Élson Ribeiro e Póvoa
Paulo Andres Costa

Fonte: CBIC